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如何开展PPP项目跟踪审计?

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沧海明月影 发表于 2018-1-17 13:16:40 | 显示全部楼层 |阅读模式
公私合作伙伴关系(Public-Private Partnerships,以下简称PPP)即政府与社会资本合作,是将政府与社会的资本、技术及管理等各方面进行深度合作、利益共享、风险共担,最终实现双赢的一种合作模式。从提出PPP至今,四年间,全国范围已形成总投资额10万亿以上的项目库。
2017年,中国迎来PPP落地的高峰期,规范PPP发展的声音也是此起彼伏。但与传统项目运营模式不同,PPP项目包括了从设立、发展、成熟、衰退到结束的五个阶段成长动态轨迹,如果仍采用传统针对施工阶段采用的跟踪审计,必将存在真空地带。那么,如何对PPP项目进行跟踪审计呢?笔者将作详细介绍。
传统的针对施工阶段采用的跟踪审计存在四大问题
(一)设计阶段的问题
实际工作中,政府部门对设计方案经济性的考核没有一套完整的评价体系,违背了工程建设程序的 “边勘测、边设计、边施工”的“三边工程”原则。如:政府没有意识到设计方案对投资的重要性,给予设计单位的时间不充足,致使其为了赶工而忽略对设计方案本身的优化,从而给后期增加工程变更埋下隐患。
(二)准备阶段的问题
招标文件主要审查的内容包括:招标范围、评标办法及程序是否符合法律法规的规定,文字表述是否准确、语言环境是否存在歧义,以及是否存在虚假招标行为。但是,目前在这一方面的审计还不够合理,严重影响招投标工作的正常进行。
(三)实施阶段的问题
项目资金输出主要发生在实施阶段,但由于PPP项目施工周期长、工序繁琐等特点,因此施工过程中许多不可控因素很可能导致不可预测情况的发生,如施工工期变化、施工方案调整等。
(四)运营及移交阶段的问题
与传统的政府投资审计不同,PPP项目以运营和移交为核心。但实际上,当前参与PPP项目的多数施工企业既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府更看重短期目标,两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”。
通过以上分析,为使审计监督不断促进PPP项目在每个阶段都发挥其特色优势,不能局限于工程竣工后对工程竣工决算资料进行审计,而要对PPP项目整个成长动态轨迹开展全生命周期的项目跟踪审计。
审计建议
(一)设计阶段:对政策落实情况开展跟踪审计
实施PPP政策跟踪审计是国家审计的本质要求。
首先,关注PPP政策执行情况。从贯穿落实中央政策、结合实际细化措施、政策落实和细化是否符合中央精神等方面监督PPP政策的执行情况,保证PPP项目切实履行。
然后,关注执行中出现的问题。关注是否有阻碍PPP政策落实的因素存在、是否有导致偏离预期目标的客观因素存在,及时、准确的地揭示PPP项目的执行效果,对出现的问题及时解决,以保障政令畅通、政策落到实处。
其次,关注措施是否完善。看PPP政策是否与现实环境相符合、是否与政策措施相协调,与政策制定者及时沟通,提出切实可行建议,使政策得以及时修订。
最后,关注战略体系。对PPP项目进行系统思考与梳理,并提供系统、战略和前瞻性的建议,从而将跟踪审计嵌入其中。这为PPP政策的制定、执行以及后期评估等都提供了全方位的信息支持。
(二)准备阶段:对立项可行性情况开展跟踪审计
PPP项目实施过程中,对可行性研究开展跟踪审计包括三个过程:跟踪审计立项前的可行性研究是否充分、跟踪审计项目实施过程中可行性研究是否准确及跟踪审计项目结束之后对项目结果的评价是否符合可行性研究报告的预期。
跟踪审计的具体内容包括:跟踪审计PPP项目可行性研究报告编制以及审批情况是否合规、完整、科学以及真实;从纵、横两种审计方式跟踪审计PPP项目的国民经济评价情况,看其是否符合国家、地区以及行业的整体发展规划;跟踪审计PPP项目是否存在政府负债隐性增加及公共资金损失情况;跟踪审计私人资本是否存在虚假以及损害政府利益情况、是否过度获取政府补贴,从而评价私人资本的综合实力和抗风险能力。
(三)实施阶段:对实施过程合法合规情况开展跟踪审计
对项目开展从项目立项、建设实施到竣工结算的全过程跟踪审计环节内容主要包括:规划决策、许可等相关建设程序跟踪审计;筹集和使用资金等相关建设资金跟踪审计;协议签订和权责划分等相关项目招投标跟踪审计;工程质量、安全、进度管理等相关质量安全与进度管理跟踪审计;从设计、材料设备供应、施工、到监管等相关投资事项跟踪审计,以及对环境保护、征地拆迁等执行情况和决算情况的跟踪审计等。然后,对发现的问题及时采取纠正措施,确保PPP项目高效推进。
(四)运营及移交阶段:对投资绩效情况开展跟踪审计
开展投资绩效情况跟踪审计具体包括三个阶段:前期论证阶段;建设实施阶段;竣工结算后的运营阶段。每个阶段的跟踪审计都需要确定评价指标体系,以此作为标准,对评价指标和评价方法加以说明,然后据此进行跟踪审计,发现问题、解决问题。
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